조합원 맞춤法 사전 ㊵ – 공사비 검증 요청을 거치지 않고 체결된 변경계약은 유효할까?

원자재 가격 및 인건비 상승 등으로 건설공사비가 증가하면서 정비사업 조합과 시공자 간의 공사비 증액 관련 갈등 사례가 증가하고 있습니다. 이에 정비사업 공사비 검증 기준의 실효성을 확보하기 위하여, 2024. 9. 5.경 서류의 종류, 보완 기간 등을 명시하는 내용으로 정비사업 공사비 검증 기준이 개정되기도 하였습니다. 정비사업 공사비 검증 기준에서는 사업시행자가 시공자와 계약체결 이후 검증을 신청해야 하며, 계약 이후 공사비 증액인 경우에는 변경계약 체결 전에 검증을 신청해야 한다고 규정하고 있습니다. 그렇다면, 공사비 검증 요청을 거치지 않고 체결된 변경계약은 효력이 없는 것일까요? 이와 관련하여 관계 법령 등을 통해 알아보도록 하겠습니다.

도시 및 주거환경정비법과 정비사업 공사비 검증 기준은 어떻게 정하고 있을까?

도시 및 주거환경정비법

제29조의2(공사비 검증 요청 등) ① 재개발사업ㆍ재건축사업의 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 단독 또는 공동으로 정비사업을 시행하는 경우는 제외한다)는 시공자와 계약 체결 후 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 제114조에 따른 정비사업 지원기구에 공사비 검증을 요청하여야 한다. 1. 토지등소유자 또는 조합원 5분의 1 이상이 사업시행자에게 검증 의뢰를 요청하는 경우 2. 공사비의 증액 비율(당초 계약금액 대비 누적 증액 규모의 비율로서 생산자물가상승률은 제외한다)이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 사업시행계획인가 이전에 시공자를 선정한 경우: 100분의 10 이상 나. 사업시행계획인가 이후에 시공자를 선정한 경우: 100분의 5 이상 3. 제1호 또는 제2호에 따른 공사비 검증이 완료된 이후 공사비의 증액 비율(검증 당시 계약금액 대비 누적 증액 규모의 비율로서 생산자물가상승률은 제외한다)이 100분의 3 이상인 경우 ② 제1항에 따른 공사비 검증의 방법 및 절차, 검증 수수료, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. [본조신설 2019. 4. 23.]   제114조(정비사업 지원기구) 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 업무를 수행하기 위하여 정비사업 지원기구를 설치할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 「한국부동산원법」에 따른 한국부동산원 또는 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사에, 시ㆍ도지사는 「지방공기업법」에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사에 정비사업 지원기구의 업무를 대행하게 할 수 있다. <개정 2018. 1. 16., 2019. 4. 23., 2020. 6. 9., 2021. 4. 13.> 1. 정비사업 상담지원업무 2. 정비사업전문관리제도의 지원 3. 전문조합관리인의 교육 및 운영지원 4. 소규모 영세사업장 등의 사업시행계획 및 관리처분계획 수립지원 5. 정비사업을 통한 공공지원민간임대주택 공급 업무 지원 6. 제29조의2에 따른 공사비 검증 업무 7. 공공재개발사업 및 공공재건축사업의 지원 8. 그 밖에 국토교통부장관이 정하는 업무

정비사업 공사비 검증 기준

제3조(검증 대상) ① 재개발사업ㆍ재건축사업의 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 단독 또는 공동으로 정비사업을 시행하는 경우는 제외한다)는 시공자와 계약 체결 후 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 검증기관에 검증을 요청하여야한다. 1. 토지등소유자 또는 조합원 5분의 1 이상이 사업시행자에게 검증 의뢰를 요청하는 경우 2. 공사비의 증액 비율(당초 계약금액 대비 누적 증액 규모의 비율로서 생산자물가상승률은 제외한다)이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 사업시행계획인가 이전에 시공자를 선정한 경우: 100분의 10 이상 나. 사업시행계획인가 이후에 시공자를 선정한 경우: 100분의 5 이상 3. 제1호 또는 제2호에 따른 공사비 검증이 완료된 이후 공사비의 증액 비율(검증 당시 계약금액 대비 누적 증액 규모의 비율로서 생산자물가상승률은 제외한다)이 100분의 3 이상인 경우   ② 제1항제2호에서의 생산자물가상승률의 적용은 당초 체결한 공사도급계약서의 공사비 산정 기준일(기준일이 없는 경우 계약일을 기준으로 한다)의 직전달 생산자물가지수와 제8조 검증 기준시점의 직전달의 생산자물가지수를 비교하여 산정하며, 제1항제3호에서의 생산자물가상승률의 적용은 검증 후 체결한 공사도급계약서의 공사비 산정 기준일(기준일이 없는 경우 계약일을 기준으로 한다)의 직전달 생산자물가지수와 제8조 검증 기준시점의 직전달의 생산자물가지수를 비교하여 산정한다.   ③ 제1항2호에서의 당초 계약금액은 시공사 선정 이후 최초 체결한 계약금액으로 한다. 다만 2019년 10월24일 이전에 시공사를 선정한 경우에는 2019년 10월24일 직전 체결한 계약금액으로 한다.

도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’) 제29조의2에서는 공사비 검증 요청의 근거를 정하고 있고, 제114조 ‘정비사업 지원기구’에서도 정의하고 있습니다. 이를 반영하여 정비사업 공사비 검증 기준이 제정되었고, 실효성을 확보하기 위해 2차례 개정되기까지 하였습니다. 이는 공사비 검증 절차가 단순한 의무 이상의 법적 효력을 가진다는 점을 시사하고 있습니다.

공사비 검증 절차를 거치지 않았을 경우, 관리처분계획의 효력은?

Case1)_공사비 검증 절차를 거치지 않았을 경우, 관리처분계획 위법성을 다룬 사례

우선 서울행정법원에서 정비사업 공사비 검증을 거치지 않았을 경우, 효력에 관하여 부정된 사례가 있었는데, 법원은 타당성 검증 의무 규정은 2017. 2. 8. 전부 개정된 구 도시 및 주거환경정비법의 시행일과 동일한 2018. 2. 9. 부터 시행하도록 정하고 있고, 같은 부칙 제3조에 따르면 위 규정은 위 시행일 이후에 최초로 ‘관리처분인가’를 신청하는 경우부터 적용함을 규정하고 있다는 점을 근거로 들며, “위 부칙 규정의 문언 및 기존에 사업을 시행하던 사업주체들의 이익을 고려하면, 이 사건 처분과 같이 기존에 인가받은 관리처분계획을 변경하는 관리처분계획변경인가의 경우에도 신법에 따른 타당성 검증을 반드시 거쳐야 한다고 보기는 어렵다. 만일 이와 달리 보는 경우에는 기존에 수립하였던 관리처분계획을 미세하게 변경하는 경우까지 도시정비법 제78조 제3항 각 호의 요건을 갖추기만 하면 위 부칙 규정으로 인하여 타당성 검증 대상이 되고, 일반적으로 한창 사업이 시행 중일 것으로 예상되는 시점에서 있게 되는 관리처분계획의 변경 절차가 지연됨으로써 사업 자체가 지연될 우려가 있기 때문이다.”(서울행정법원 2020. 1. 10. 선고 2018구합81813 판결 관리처분계획인가취소)라고 판단해 이 사건 처분의 위법성을 주장하던 원고들의 청구를 모두 기각하였습니다. 위 사안에서는 부칙 규정의 적용범위에 따라서 타당성 검증 의무가 반영되지 않는다는 판례였습니다.

Case2)_공사비 검증 절차를 거치지 않았을 경우, 관리처분계획의 위법성이 제기된 최초의 사례

다음으로, 정비사업 공사비 검증을 거치지 않을 경우, 위법성을 제기한 최초의 하급심 판례가 등장하였습니다. 이 사건에서 피고는 시공사와 2017년 8월 21일, 평당 공사계약금액 4,270,000원을 기준으로 한 2차 수정계약을 체결하고, 2019년 11월 15일, 평당 공사계약금액을 4,935,000원으로 상향 조정한 3차 수정계약을 체결한 뒤, 2020년 2월 29일 정기총회에서 이를 반영한 관리처분계획(안)을 의결했습니다.

이에 대해 법원은 3차 수정계약에 의해 평당 공사계약금액과 대지조성 및 건축시설공사비가 모두 100분의 10 이상 증가하였음이 명백하므로 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 가목에 따라 정기총회가 개최되기 이전까지 도시정비법 제114조에 따른 정비사업 지원기구(또는 한국감정원 및 한국토지주택공사)에 공사비 검증 요청을 했어야 하나, 이를 생략한 채 3차 수정계약에 따른 관리처분계획(안)을 정기총회 안건으로 상정하여 의결하였는바, 이 사건 쟁점 관리처분계획 부분에 대한 총회 의결에 절차상 하자가 존재한다고 판단하였습니다.

반면, 피고는 도시정비법 제29조의2 규정이 2019. 10. 24. 부터 시행되었으나, 그 구체적인 절차를 규정하고 있는 구 공사비 검증 기준이 2019. 11. 18. 비로소 제정·시행된 점을 이유로 공사비 검증 요청 없이 관리처분계획을 의결한 것이 위법하지 않다는 취지로 주장했으나, 법원은 도시정비법 제29조의2 및 구 도시정비법 부칙 제1조, 제2조에 의하면 이 사건 3차 수정계약이 공사비 검증 요청 대상임이 명백할 뿐만 아니라, 피고로서는 이 사건 3차 수정계약 체결 이후 이 사건 정기총회가 개최되기 이전까지 공사비 검증 요청을 할 수 있었으므로, 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다고 판시하였습니다(서울행정법원 2021. 9. 24. 선고 2020구합64361 판결 관리처분계획일부취소).

그러나 위 사건의 항소심에서는 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 가목에 따른 공사비 증액 비율, 100분의 10 이상이 충족되지 않았음을 이유로 다시 원심을 파기하여 원고의 청구를 기각했습니다(서울고등법원 2022. 7. 22. 선고 2021누65493 판결 관리처분계획일부취소).

위 판례들에 비추어 보면, 본격적으로 정비사업 공사비 검증 기준이 적용될 조합의 경우, 100분의 10 이상의 증액 요건을 충족하였음에도, 공사비 검증 절차를 거치지 않는다면, 관리처분계획의 효력이 위법하게 될 위험성이 높습니다.

공사비 검증 절차를 거치지 않았을 경우, 변경계약의 효력은?

부산지방법원에서는 변경계약의 효력이 다투어진 바 있습니다. 위 사건에서는 법률조항(도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 가목, 이하 ‘이 사건 조항’)의 취지를 아래와 같이 설명한 바 있습니다. “이 사건 조항의 입법배경은 ‘종래 공사비 검증절차가 국토교통부고시에 규정되어 있었으나 실제 공사비 검증을 요청한 사례가 한 건에 그칠 정도로 실효성이 부족하므로 이를 일정 요건이 충족하는 경우 공사비 검증을 의무화하여 과도한 공사비 증액에 따라 조합원에게 재산상 손실이 발생하는 문제를 개선하기 위한 목적‘에 기인한 것으로 나타난다(갑 제4호증). 즉, 이 사건 조항은 정비사업시행의 신속성을 다소 희생하더라도 정비사업 조합의 임원이 시공사가 부정한 결탁을 하는 방법 또는 전문성이 부족한 조합을 이용하는 방법 등으로 정비사업의 공사비를 과도하게 부풀리는 행위를 방지하는 데 그 목적이 있다고 할 것이다.”(부산지방법원 2023. 5. 17. 선고 2021가합49693 판결 공사비변경계약무효확인)

다만, 해당 사건에서는 “이 사건 조항을 위반한 것은 기본적으로 이 사건 사업의 시행자인 원고임에도 원고는 그와 같은 하자를 보완하기 위한 적절한 조치를 취하지 아니하고 있고, 단지 피고와의 공사비 협상의 유리한 국면을 만들기 위하여 이 사건 소송을 통해서 이 사건 변경계약의 무효만을 주장하고 있을 뿐이다.”라는 구체적인 사정이 고려되어, 원고의 청구가 기각된 바 있습니다.

결론 및 참고사항

도시정비법 제29조의2는 공사비 검증을 통해 조합원들의 이익을 보호하고 정비사업의 투명성을 보장하려는 의도로 도입된 강행규정에 해당합니다. 다만, 하급심의 판결들은 구체적인 사정에 따라 부칙규정의 적용여부, 공사비의 증액 기준 충족 여부에서 다른 결론을 내렸을 뿐입니다. 또한 이 과정에서 개별 사안들에서 존재하는 정비사업의 현실적 특성과 계약의 합리성을 고려하였습니다. 다만, 실무적으로 업무를 처리하는 조합에서는 추가적인 법적 분쟁에 휘말리지 않도록 공사비 검증 절차를 거쳐야 한다는 점을 주지하여야 할 것으로 보입니다. 추가적으로 공사비 검증 규정의 강행규정성을 명확히 하기 위해서는 수범자를 조합만으로 특정하고 있다는 점, 공사비 검증 절차를 위반할 경우 효력에 대한 명확한 규정이 없다는 점 등을 고려해 제도적 보완이 필요할 것으로 보입니다. 이를 통해 도시정비법 제29조의2의 실효성을 강화하고 정비사업의 투명성과 공정성을 확보할 수 있을 것으로 기대됩니다.